学前教育新规不是民营歧视 幼教问题源于公立资源投入严重不足

发布日期:2019-03-17

[摘要]中国的大量资金是沉淀在国有部门的,如何将它们有效地投入到基础教育领域,在经济结构转型期形成财政投入的一个重要目标领域,其实是一个更加值得细致、全面分析的课题。

11月15日,新华社授权发布《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》,明确“民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场投资营利性幼儿园,不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产”。随即,红黄蓝暴跌53%,再度引发热议。

近两天,我阅读了不少关于新规的评论,也进行了个别讨论,获得了大致三方面立场的信息:其一,认为资本应当彻底退出教育领域,应完全恢复公立公办;其二,认为这是对民营经济的再次打击,是以行政手段驱逐资本,目的是维护“既得利益”,这是某些市场机构的观点;其三,认为接下来很多民办幼儿园将会关门,很多家庭不得不面临无幼儿园可上的局面,而今后增加的公办教育支出,很可能会通过另行征税来获得,从而加重民众负担,这是部分家长的观点。

对这三种完全不同的观点,我想做一些回应。

一、国民基础教育缺位的是公立资源投入不足,而不是资本进入不足

国民基础教育应当具有普惠性,应坚持非营利性,这是社会公平的基础。国民基础教育首先是国民生存的“必需品”。每种“必需品”几乎都是金融资本追逐的目标,因为在“必需的市场”中,需求方没有议价的空间。在足够的资本补贴下,小范围垄断个别地区的国民基础教育资源,已经不是想象。

国民基础教育,不只是国民自身的需要,也是国家发展的需要。进一步言,国民基础教育应当是国民基础福利之一,如果在相同纳税的情况下,少部分人可以享受低价公立教育资源,少部分人可以自主选择高价私立教育资源,而大多数人却是因为没有办法才被迫选择了高价私立教育资源,那么教育的公平性,从一开始就会丧失。

我们今天可以看到,一线城市最普通的私立幼儿园,学费基本是5000元/月起,而二线城市的普通私立幼儿园,价格也并不比一线低多少。对大多数家庭而言,不是因为有足够的收入才选择这样的私立幼儿园,实在是因为没有选择。造成这种情况的原因,是幼儿园的公立资源投入严重不足,为了满足现实的需要,通过向民办教育者发放牌照,引入民间资本,来满足这部分需求。牌照发放的数量有限,必然造成一个“稀缺性市场”。2016年《民办教育促进法》修改后,由于打通了上市退出通道,资本迅速涌入,个别机构在特定的时间段内,开始极速扩张。牌照的控制加上资本的集中,导致出现大量的幼儿园收购。

将“必需品”完全交给市场,需要极其谨慎。因为资本的趋利,一定会充分利用这种产品“必需性”。幼儿园教育不像普通商品,可以跨地域选择或者不选择。幼儿园是与居住地紧密挂钩的,当家庭确定住所后,基本也就确定了幼儿园。所以在上市教育集团融资扩张的过程中,只要尽可能地将城市核心区域的幼儿园纳入囊中,就可以造成事实上的区域性“垄断”,而作为需求方的家长,没有丝毫议价的可能。这种区域性垄断根本无法从技术上打破,除非你愿意让3岁幼童在家接受3年互联网视频幼教。

自由主义经济学者往往一厢情愿地认为,只要对牌照发放不加限制,基础教育机构也会自发形成竞争,从而会择优出现优秀的教育机构。事实却是,金融资本将直接介入整合,短时期内不断通过并购实现小范围的垄断,来排斥掉理论上的竞争。在足够长的时间内,或许会出现其他的竞争者,但不幸的是,这是一个“必需品”市场,你可以不买某个品牌的衣服、不外出就餐,甚至你可以选择不使用任何网约车软件,但你却不可能让自己的孩子等待有更多的选择后再去上幼儿园。

在此情形下,如果以行政手段去约束幼儿园的收费,它只会压低成本,因为作为上市公司的营利实体,在业绩对赌的安排下,只有优先满足办学利润,基层办学者才能完成自己的KPI,从而获得属于自己的那部分业绩分红收入。这不是个别的情况,这是一个关乎人性的制度安排。在这样的安排中,即便每个人都是善良的,每个人也都不是无辜的。

基础教育产业化,是新自由主义观念带来的另一个美好的故事。我并非认为市场化一定不能成为基础教育资源供给的手段,我的直接问题在于,在金融资本介入后,必然存在业绩对赌的情况下,你如何还能使教育机构的行为不变形?这是我问遍了几乎所有反对改革者,到现在也没有人能够正面回答的问题。

有投资机构讲,这是政府要做的事,政府应当去做全方位监管,幼教机构所出的问题,在于政府监管不力、处罚不够,对幼儿园约束不足。这实际上就讲到另一个问题,就是行业监管的社会成本。在业绩对赌必然导致行为扭曲的前提下,究竟要花多少社会成本,才能将扭曲的行为扶正?而这些所谓强力监管是否具有现实可操作性?还是更容易导致资本赎买下的权力寻租风险?更何况,如同我们已经看到的,当每一所幼儿园其实都完全是一个具体的法人实体,教育行政监管只能针对具体幼儿园的情况下,要进行怎样的立法才能约束一个教育集团?请注意,这不是新东方,你可以选择不学TOEFL,你不可能弃自己家门口的幼儿园不上,跑去20公里以外上幼儿园。

说到底,还是因为公立教育资源投入严重不足所导致,这都是本该投入而没有投入的,是这么多年的欠账,是快速城市化、人口聚集过程中基础教育资源配套缺位带来的后果。

我所谓的“公立资源投入不足”,是一个综合性概念。公立资源投入,在中国现行环境下,是多样性的,除了现金投入外,还可以是划拨土地供给、税费的减免等诸多方面,并不一定是完全以公办幼儿园进行替代。

我之所以在目前阶段坚持、反复地提出要尽最大可能加大公立教育资源投入,有几方面的考虑:

其一,红黄蓝及诸多幼儿园事件已充分说明,在中国目前环境下,希望完全或者主要依靠金融资本支持下的上市体系安排,去解决基础教育问题,不具有现实操作性,只会导致逐利事件频发,加重教育负担。

其二,普惠教育应是国民基础福利之一,在GDP已经全球第二、财政收入不断提高的今天,有效扩大这项福利范围,是理所应当的。今天的教育成本过高,构成了今天城市年轻人生育意愿下降的主要因素之一,如果将人口生育作为长远目标来看待,那降低教育成本将是实现这项目标的关键。

其三,在经济结构转型的宏观背景下,民间投资和消费不振,需要更多依赖财政投入拉动经济,作为过往财政投入着力点的地产和基建在转型期间可投入空间越来越有限,当此之时,开启将财政大规模投入基础教育领域的时机是成熟的,并且我一直的观点是,在住房、教育和医疗领域进行直接减负,其效果将远优于降低个税,对居民可支配收入的提高具有非常直接的效果,而上述三者中,尤以教育投入为最易,也最为谋长远。

其四,学前教育的普惠性实施,完全有赖于中央地方两级财政的实际支持力度,中央的积极性已经展现无疑。地方而言,基础教育资源丰富的地方,对人才的吸引力度将会更大,基础教育福利更优的地方,居民可支配收入将会更高,消费能力将会更强。众所周知,过往部分地方教育部门或多或少以控制教育资源数量作为权力手段,而地方的变革,将有赖于地方行政主管官员更宏观层面的认知。如果地方主管官员能够充分认识到基础教育资源的大力投入,对当地经济发展和人才聚集所能发挥的作用,要远远优于土建等传统投入所发挥的作用,那么财政资源的倾斜仍有相当大的空间,并且,公立资源的投入,并非只有资金一项。学前新规并非由教育部发布,而是以中共中央和国务院名义发布,其着眼点已经扩及将学前教育资源纳入到城市规划等方面。也就是说,土地无偿划拨、税费减免等手段,都将是公立资源投入的适当方式,这些方式并不需要直接的财政资金支付。而民办园除可获得公立投入支持外,相当部分也保留了营利性,也就是利润可向办学投资者分配。换言之,新规切断的仅仅是上市渠道,而不是否定了通过办学获得利润本身。

我们要知道,日本有70%的中小企业,是不需要银行贷款,而仅仅靠自身的利润去发展的。我们更要知道,德国的经济主要是靠那些不上市的隐形冠军企业去支撑起来的。并非每个行业、每个企业都要以上市为目标,基础教育领域更没有这个必要。

二、学前教育新规与民营歧视没有丝毫关系

当从专业机构人士那里听到关于学前教育新规是以行政手段打压民营经济的说法后,我真的诧异万分。今天似乎是一个只要高喊“民营经济”就自然占领道德高地的时代。究竟有多少民营企业家能够像曹德旺那样,首先能够承认,在过往数年中,自身的冒进本身也构成了周期的因素,又有多少民营企业家能够清醒地明白,每个发达市场那些今天仍然强大者,无不是历经数次周期才存活下来的。

我之所以要不停的通过写看似同样内容的文章,反复从各个微观视角去阐述基础教育非营利性的基本认识,和切断金融资本与基础教育联系的必要性,就是为了避免造成种种误解。然而在此之后,我仍然听到几乎不带任何思考,就直接从所有制歧视、打压民营经济的角度来发表的看法后,我脑海中唯一能够回想的画面,是今年某大品牌业绩乏力,在遭到市场批评后,竟然通过高喊捍卫民族企业来提振自己。曾经,我以为喊口号是某些国企的专利,直到今年我才确信,原来,喊口号是一种普遍的能力。

面对如此争论,我觉得没有丝毫意义,我唯一的回复是,请各位高喊市场优先、限制民营基础教育上市就是打压民营经济的归国专业人士告诉我,为什么在欧洲多数国家和日本等国,它们的学校都是非营利性的,为什么它们的基础教育机构,都不能上市?

2017年红黄蓝事件后,大量二级市场投资人都已经用脚投票,坦率的讲,红黄蓝当时处理问题的方式,已经告诉所有人,中国的资本,目前仍然无力引领前行。如果当时红黄蓝能够真诚应对,痛下决心改变,或许就此树立整个行业形象,获得二级市场的投票认同,从而为政策宽松争取足够的时间和空间。

但现实却是,二级市场大量机构用脚投票,即便永远理性第一的投资机构,当时也充分认识到,业绩对赌造成的行为扭曲,还没有任何悔意,如果发生在基础教育这个领域,其后果将是不可想象的。制度,不是纸面的规定;制度,是将已经可以施行的行为模式,落于纸面而已。红黄蓝的选择告诉我们,我们期待的行为模式,以这个行业目前的状况,仍然没有任何施行的可能,所以引发我们探究背后的原因,进而很容易的找到了金融短期逐利和业绩对赌这个不可克服的因素。

我希望更多的专业人士,今后能以更专业的态度来讨论这些问题,在挣钱的同时,也推动一下社会的进步。当社会无法进步时,挣钱的机会可能就越来越少了。

三、该担心的仍然要担心

在读完新规后,我的担心也是很明确的,可能也是目前不少家长和机构也担心的。学前新规是否能够实现既定目标?包括2020年学前毛入学率达到80%、普惠园入学占比达到85%、公办园入学占比原则达到50%。以我的理解,在中国不设定目标是不可行的,但过高的短期目标也可能导致过大的压力。

上述三项主要目标的实现,完全有赖于中央地方两级财政的全力支持,以及地方主管官员的重视程度。如前所述,如果能够想通幼教资源与地方发展的关系,将过往旧结构下的某些不必要支出归到教育投资领域,像招商引资那样充分利用土地、税收政策,那么这个目标实现起来会更为容易。如果仅靠地方教育官员,我认为他们很可能没有足够的权力,也不一定有十足的动力去完成这样一件艰巨的任务。以中央和国办共同发文来定调,意在将此项改革的层级提至最高,地方是否能有充分的重视,全在于主管官员的认识程度。

对于存量而言,其实更应关注。不少人乐于看到红黄蓝的暴跌,但教育改革真不是看戏。如果将对红黄蓝的不满,扩大为对民办教育者的普遍不尊重,我们可以预见一个糟糕的未来。因为即便是50%的公办园入学占比,现实中也是非常难以实现的。中国的幼儿园教育,现实的看,民办园仍将是占多数。尽管我们希望的是在与上市业绩脱钩之后,民办园可以将收益更多用于自身建设,但其实这意味着要在相当程度上保障民办园的利润,也就是说,如果地方教育官员一刀切地让民办教育者失去经济上的动力,那么民办教育的退出将是必然的。而对民办园的利润保障,全在于政府的资源投入力度。

仍然想反复强调的是,中国的大量资金是沉淀在国有部门的,如何将它们有效的投入到基础教育领域,在经济结构转型期形成财政投入的一个重要目标领域,其实是一个更加值得细致、全面分析的课题。

无论如何,我认为这是一个比之前正确得多的方向。新的一页,已经开始了。